«Правовые аспекты совершенствования системы управления в сфере рационального использования и охраны земельных ресурсов»

        Земельный кодекс Российской Федерации впервые ввел понятие управления в качестве полномочий собственника. В п. 2 т. 9 ЗК РФЫ указанно, что «Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации».

 Аналогичные формулировки используются в отношении права собственности на землю субъектов РФ (п.2 ст. 10 ЗК РФ) и органов местного самоуправления (п.2 ст. 11 ЗК РФ). Заметим, что ранее никогда и ни в каком законе «управление» не включалось в содержание права собственности, и споры о включении управления в содержание права собственности велись только в теоретическом плане, хотя в другом значении этот термин в законодательстве использовался.

Законодатель при определении  полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере регулирования земельных правоотношений в части управления земельными участками использует термин «управление» и «распоряжение», делая тем самым акцент на то, что органы власти осуществляют управление земельными ресурсами наряду с полномочиями собственника. Управление является процессом осуществления функций исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, распоряжения, в свою очередь, является полномочием собственника.

        Так, правительство Москвы предоставило ряд городских участков под застройку частными организациями. Это предоставление было оформлено в договорном порядке, т.е. подразумевало равенство сторон. Впоследствии правительство Москвы посчитало, что некоторые стороны не выполняют принятых ими обязательств, и отобрало у них участки. Между тем договорной характер отношений в данном случае не допускал их одностороннего разрыва. Если правительство Москвы было недовольно бездействием некоторых своих партнеров, то оно должно было добиваться расторжения заключенных между ними договоров через суд, тем более что у другой стороны могли быть свои возражения и претензии к правительству Москвы.

         Подобные трансформации право-субъектной самостоятельности органов управления  земельными ресурсами в конкретных отношениях, в частности земельно-правовых и гражданско-правовых, на наш взгляд, недопустимы на практике и должны иметь лишь теоретическое существование и значение. Вступая в любые правоотношения, субъект обладает совокупностью признаков, определяющих его правовой статус, в частности наличием властных полномочий, в связи с выполнением государственных функций и задач. Возникновение тех или иных правоотношений со специальным субъектом не может изменять его правовой статус, упуская из внимания тот или иной признак в конкретных случаях.

          В отличии от частного собственника земельного участка, который в праве отступиться от своих интересов при управлении землей, собственник государственного или муниципального имущества, управляя, лишь исполняет приоритетные направления национальной политики, закрепленные в нормативных актах соответствующего уровня, в области земельных ресурсов, продиктованные интересами государства в целом.

       Органы государственной и муниципальной власти, вступая в любые правоотношения, одновременно выступают от лица суверена, и от лица собственника, что накладывает на них определенные запреты, ограничения и ответственность при осуществлении своей частноправовой и публично-правовой деятельности.

       Много аспектное значение правового статуса органов власти предоставило им возможность все чаще выступать в качестве субъектов земельного и гражданского права, заключая при этом договоры, одной из сторон которых является публично-правовое образование. Примером может служить договор о развитии застроенной территории согласно п. 1 ст.46.2 Градостроительного кодекса РФ, одной стороной которого является орган местного самоуправления.

       Договор о развитии застроенной территории можно сравнить с муниципальным заказом, направленным на удовлетворение градостроительных нужд, осуществляемыми со стороны органов власти посредством административно-правовых механизмов, предоставления и изъятия (резервирования) земельных участков, выступающих в качестве основных условий договора.

       Основные обязательства органов муниципальной власти, исходящие из условий данного договора, являются непосредственными их полномочиями. Орган власти, заключая договор о развитии застроенной территории, выступает одновременно и в лице представителя собственника, и в лице суверена, хотя гражданско-правовые отношения исключают возможность использования принципа «власти-подчинения».